【宏論·主旨演講】
推廣PPP模式是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容
財(cái)政部副部長 史耀斌
創(chuàng)新是推動(dòng)一個(gè)國家、一個(gè)民族向前發(fā)展的重要力量，而且也是關(guān)鍵的力量。創(chuàng)新體現(xiàn)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)的方方面面，但是最緊迫的就是通過體制機(jī)制的創(chuàng)新來破除障礙，驅(qū)動(dòng)各項(xiàng)事業(yè)能夠向前發(fā)展，也為其他的結(jié)構(gòu)性改革、技術(shù)創(chuàng)新等打下一個(gè)良好的基礎(chǔ)。
從2013年以來，我國積極探索了創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制，通過推廣、運(yùn)用PPP模式（政府和社會(huì)資本合作模式），吸引社會(huì)資本，參與公共服務(wù)領(lǐng)域，著力打造大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新和增加公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的供給雙引擎。在改善民生中培育經(jīng)濟(jì)增長的新動(dòng)力，給中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來了新的能量、新的氣象。
PPP模式是體制機(jī)制的創(chuàng)新和改革
從上世紀(jì)80年代起，英國、澳大利亞、加拿大等國家就積極地開始運(yùn)用PPP的模式，實(shí)際上PPP模式最早是在英國開始創(chuàng)辦、發(fā)明，并且得到充分的利用。我們國家從上世紀(jì)90年代開始，也進(jìn)行了一些探索和實(shí)踐，但可惜的是一直沒有形成可持續(xù)的長效的發(fā)展機(jī)制。
PPP機(jī)制真正在我們國家拉開大幕，奏響時(shí)代的樂章，是2013年年底。這與我們國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的狀況、變動(dòng)的趨勢密切相關(guān)。一方面，隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的加速，需要不斷提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給效率、質(zhì)量，當(dāng)然也需要大量的資金投入。但是另外一方面，新常態(tài)下財(cái)政收入的增速明顯下降，地方融資平臺(tái)的規(guī)范轉(zhuǎn)型也迫在眉睫。所以，就需要?jiǎng)?chuàng)新一種能夠撬動(dòng)社會(huì)資本投入到公共服務(wù)領(lǐng)域的體制和機(jī)制。
PPP模式就是這種有效的動(dòng)員機(jī)制和聯(lián)通的橋梁，能夠充分發(fā)揮市場主體的活力和創(chuàng)造力，更好地發(fā)揮政府的作用。通過這個(gè)橋梁，政府和社會(huì)資本能夠建立起長期平等的合作關(guān)系，雙方最大限度地發(fā)揮各自的優(yōu)勢，在社會(huì)資本方面，承擔(dān)起設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施和提供公共服務(wù)等市場化的工作。它的目標(biāo)或者目的是為了獲得合理的投資回報(bào)。從政府方面，負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)價(jià)格、質(zhì)量監(jiān)管，同時(shí)以長期激勵(lì)相容的方式來實(shí)現(xiàn)公共利益的最大化，來保障社會(huì)資本方投入公共服務(wù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等項(xiàng)目能夠有合理的回報(bào)。
這不是一種簡單的技術(shù)層面的方式更新和簡單的融資模式方式的改變，而是涉及到深化財(cái)稅體制改革、政府職能加快轉(zhuǎn)變、撬動(dòng)社會(huì)資源、消除隱性壁壘的體制機(jī)制的創(chuàng)新和改革。
將設(shè)立PPP融資支持基金，總規(guī)模達(dá)1800億
在推廣的過程中，我們始終注重把握PPP模式的全生命周期管理，物有所值、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、激勵(lì)相容等特征和內(nèi)涵，始終堅(jiān)持了依法依規(guī)、重諾履約、公開透明、公眾收益、規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)等五項(xiàng)原則，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，積極倡導(dǎo)科學(xué)理念，規(guī)范推進(jìn)項(xiàng)目的實(shí)施，正在努力探索和開創(chuàng)符合我們國家實(shí)際的PPP發(fā)展模式。
在PPP實(shí)際的道路上，我們立足于頂層設(shè)計(jì)，著眼于項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施，以制度推項(xiàng)目，以項(xiàng)目促制度，為PPP的健康發(fā)展來保駕護(hù)航。制度建設(shè)是PPP發(fā)展的根本，從公共管理和公共財(cái)政兩大視角出發(fā)，認(rèn)真總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，全面審視了PPP工作中政府決策轉(zhuǎn)變、監(jiān)管架構(gòu)的搭建、財(cái)政預(yù)算的安排、政府債務(wù)的影響等各方面的要素，積極構(gòu)建科學(xué)的制度體系，來大力營造有利于PPP健康發(fā)展的制度環(huán)境，主要的目的就是要增強(qiáng)社會(huì)資本的信心，如果沒有這些制度的保障，社會(huì)資本就會(huì)擔(dān)心他的投入能不能保障自己的利益、能不能收到長期有效的回報(bào)。
在項(xiàng)目建設(shè)方面，我們以示范項(xiàng)目建設(shè)為抓手，對示范項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)嵌入式、全流程的管理，從PPP項(xiàng)目的合同制定、融資方式、收益回報(bào)機(jī)制、績效管理、信用管理、擔(dān)保機(jī)制等等方面加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，在每一個(gè)步驟、每一個(gè)環(huán)節(jié)都有一定的制度和機(jī)制的規(guī)劃，給予技術(shù)的支持，加快示范項(xiàng)目的進(jìn)度，保障項(xiàng)目實(shí)施的質(zhì)量，打造了項(xiàng)目的標(biāo)桿和樣板。
在政策方面，我們以健全政策扶持為支撐，創(chuàng)新性地發(fā)起設(shè)立了總規(guī)模1800億元的中國PPP融資支持基金，這個(gè)基金馬上就要組建起來，來破解PPP融資難的問題，研究制定以獎(jiǎng)代補(bǔ)的政策，重點(diǎn)引導(dǎo)和鼓勵(lì)地方的融資平臺(tái)存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP的項(xiàng)目。同時(shí)，我們不斷完善政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付資金管理辦法和稅收優(yōu)惠的支持力度和支持方式，來加大PPP政策扶持的力度。
在實(shí)踐的道路上，我們改變了政府主導(dǎo)基本建設(shè)的傳統(tǒng)觀念，充分發(fā)揮市場力量，大力培養(yǎng)契約意識(shí)，打破了財(cái)政資金有限和投入方式單一的束縛，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政目標(biāo)、手段和金融工具的融合發(fā)力。我們轉(zhuǎn)變了舉債搞建設(shè)的粗放模式，以PPP模式化解地方政府的存量債務(wù)，并且注重PPP項(xiàng)目本身的風(fēng)險(xiǎn)防控，實(shí)現(xiàn)防風(fēng)險(xiǎn)和增活力的雙重目標(biāo)。同時(shí)，我們要跳出被動(dòng)買單的漩渦，不斷地推進(jìn)現(xiàn)代財(cái)政體制的建立，促進(jìn)政府職能的積極轉(zhuǎn)變。到目前我們初步統(tǒng)計(jì)，全國各地公布推薦的PPP項(xiàng)目有6650個(gè)，計(jì)劃投資額8.7萬億元，涵蓋了道路交通、環(huán)境保護(hù)、城市公共事業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域。
從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國家花了二三十年的時(shí)間搭建好了PPP的制度體系，但是我們用兩年的時(shí)間走完了發(fā)達(dá)國家十幾年的道路，項(xiàng)目的數(shù)量多，質(zhì)量也穩(wěn)步提高，制度的體系初見成效。這也是和我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求和需要緊密相連的。
要增強(qiáng)社會(huì)資本的安全感和可信度
但是，我們不要忘記，從長遠(yuǎn)看，要推動(dòng)PPP持續(xù)健康的發(fā)展，關(guān)鍵是營造良好的環(huán)境，增強(qiáng)社會(huì)資本的安全感和可信度。PPP本質(zhì)上是一種基于合約的政府和社會(huì)合作的一種過程，雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)、分擔(dān)、利益補(bǔ)償?shù)鹊?，都需要而且也必須用合同的方式加以明確。在這個(gè)合作過程中，政府和社會(huì)資本是平等的主體，是一種伙伴的關(guān)系，雙方都要誠實(shí)守信，認(rèn)真履約，這是順利開展PPP項(xiàng)目的前提和基本保障。
與傳統(tǒng)的一次性項(xiàng)目審批不同，PPP的模式需要實(shí)施項(xiàng)目全生命周期的合同管理，在合同有效期內(nèi)對公共服務(wù)的質(zhì)量和價(jià)格進(jìn)行持續(xù)的監(jiān)管，并且將政府付費(fèi)和使用者付費(fèi)與績效評價(jià)相結(jié)合、相掛鉤。這樣才能夠確保PPP項(xiàng)目在長達(dá)二三十年的合同期內(nèi)，政府有能力及時(shí)、足額按照合同履約。為此，財(cái)政部等部門制定了一系列的制度規(guī)范，明確要求統(tǒng)籌評估和控制PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任，將項(xiàng)目的財(cái)政支出責(zé)任納入公共預(yù)算的預(yù)算管理中，并且由上級(jí)財(cái)政部門對下級(jí)財(cái)政部門進(jìn)行監(jiān)管，從而履行政府合同義務(wù)形成，而且形成了有效的約束。這是我們國家在推廣PPP過程中的探索和創(chuàng)新的實(shí)踐。
推廣運(yùn)用PPP，既涉及到理念、觀念的轉(zhuǎn)變，又涉及到體制機(jī)制的變革，這本身就是一個(gè)難活，也是一個(gè)細(xì)活，需要我們花費(fèi)大的力氣去推動(dòng)它、創(chuàng)新它、實(shí)踐它。目前，我們國家正處于探索階段，在觀念的認(rèn)識(shí)、工作機(jī)制、法律法規(guī)、配套政策等等方面，仍然存在著一些困難和亟待破題解決的難點(diǎn)。這些問題在一定程度上制約了PPP的規(guī)范發(fā)展和項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度，因此，我們還需要下大力氣下苦功夫來健全機(jī)制，注重長效，我們要努力健全各個(gè)部門分工協(xié)作的機(jī)制，補(bǔ)充法律法規(guī)的短板，完善政策支持體系來助推項(xiàng)目的規(guī)范實(shí)施。我們目前正在打造覆蓋全國統(tǒng)一高效的綜合信息平臺(tái)。
為了落實(shí)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，推廣PPP模式的潛力是非常巨大的。“十三五”規(guī)劃建議強(qiáng)調(diào)，在適當(dāng)擴(kuò)大總需求的同時(shí)，要加強(qiáng)供給側(cè)的改革，推廣PPP模式就是公共服務(wù)、供給機(jī)制的配合，涉及的范圍廣，受眾的人群多，很多的項(xiàng)目關(guān)系到重大的國計(jì)民生，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，具有重大的意義和歷史意義。財(cái)政部將會(huì)同有關(guān)方面積極地踐行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的要求，來全面落實(shí)創(chuàng)新，全面創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略，來推動(dòng)我們國家經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。
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